DEPENALIZZAZIONE DEI REATI E NUOVI ILLECITI SOTTOPOSTI ALLA SANZIONE PECUNIARIA CIVILE – A cura di Maria Beatrice Siravo Nuova Temi Ciociara, Anno XV – Numero 29 • 2017.

  1. Introduzione.

I decreti legislativi nn. 7 e 8 del 2016 hanno introdotto, in attuazione della delega di cui alla legge n. 67/2014:

– il D. L.vo n. 8/16 una depenalizzazione amministrativa, che ha trasformato in illeciti amministrativi una serie di reati, con introduzione di sanzioni pecuniarie applicate dalla relativa autorità amministrativa, come era già avvenuto con la legge n. 689/81, i cui principi generali sono richiamati dall’art. 6 del decreto, ed il D. L.vo 507/1999;

– il D. L.vo n. 7/16 una depenalizzazione civile con introduzione, per la prima volta, di sanzioni pecuniarie civili applicate dal giudice competente a conoscere dell’azione di risarcimento del danno, pertanto il giudice civile, che per la prima volta concentra su di sé sia una funzione risarcitoria a favore del privato che una funzione sanzionatoria a favore dello Stato, con devoluzione dei proventi alla Cassa delle ammende. Come evidenziato nella relazione governativa di accompagnamento agli schemi dei due decreti, il legislatore ha voluto perseguire un intento deflattivo, riconsiderando il ruolocompensativo di solito attribuito alla responsabilità civile, affiancandovi una sanzione civile, comminata comunque nell’interesse della collettività, nella prospettiva del rafforzamento del principio di proporzionalità, sussidiarietà e effettività dell’intervento penale, che appare pertanto residuale rispetto ad altre forme di intervento a tutela di interessi che lo Stato continua a perseguire, però lasciandone l’iniziativa ai privati.

  1. Intervento di depenalizzazione (D.L.vo n. 8/16)

L’ambito applicativo della depenalizzazione è individuato in base a due diversi criteri. Depenalizzazione cieca (art. 1): attiene, secondo un criterio formale, a tutti quei reati contenuti in leggi speciali e quindi non nel codice penale, per i quali è prevista la sola pena pecuniaria, fatta eccezione di quelli di cui all’elenco allegato al decreto, esclusi in ragione della particolare importanza dei beni giuridici tutelati: edilizia e urbanistica, ambiente, territorio e paesaggio, alimenti e bevande, salute e sicurezza dei luoghi di lavoro, sicurezza pubblica, giochi d’azzardo e scommesse, armi e esplosivi, elezioni e finanziamento ai partiti, proprietà intellettuale e industriali, cittadini extracomunitari (D.L.vo 286/98). Il presente scritto riproduce la relazione svolta al convegno della Scuola Superiore della Magistratura, Struttura territoriale di formazione del distretto di Roma, Le forme alternative di definizione nel processo penale del Giudice di Pace, Corso obbligatorio per i Giudici di Pace e V.P.O. del Distretto, Corte di Appello di Roma – Aula Europa, 25 ottobre 2016. Per questi reati è competente a comminare la sanzione amministrativa l’autorità prevista dall’art. 17 L. 689/81. Un esempio per tutti è l’art. 116, comma 15, D.L.vo 285/92, guida senza patente, depenalizzato nell’ipotesi semplice, ma rimasto reato nell’ipotesi aggravata di recidiva nel biennio. Depenalizzazione nominativa (art. 2 e 3): secondo un criterio sostanziale, per cui alcuni comportamenti, pur continuando ad essere considerati illeciti, non sono ritenuti meritevoli di pena, evidentemente per la minore rilevanza del bene giuridico tutelato, e sanzionati oggi in via amministrativa. I reati del codice penale depenalizzati sono contenuti nei seguenti articoli: 527, comma 1 (il comma 2, modificato, rimane reato); 528, comma 1 (il comma 3 è reato); 652; 661; 668; 726. Per queste fattispecie la sanzione viene comminata dal Prefetto. Altri casi di reati depenalizzati sono relativi alle seguenti norme: art. 8 Legge 234/1931 (norme sugli impianti di apparecchi radioelettrici); art. 171-quater l. 633/41(diritto d’autore); art. 15 della Legge 1329/65 (macchine utensili); art. 16 D.L. 745/1970 (ripresa economica); art. 2, comma 1-bis D.L. 463/1983 omesso versamento delle ritenute assistenziali e previdenziali per un importo non superiore a 10.000,00 euro; art. 28, comma 2, DPR 309/90 (mancata osservanza delle prescrizioni dell’autorizzazione a coltivare le piante da parte del produttore legale). Per questi reati la sanzione amministrativa è irrogata dalle autorità competenti già previste nelle rispettive leggi.

2.1. L’intervento sulle fattispecie aggravate (art. 5)

Quando i reati trasformati in illeciti amministrativi prevedono ipotesi aggravate escluse dalla depenalizzazione, tali ipotesi sono da considerarsi fattispecie autonome e non più circostanze aggravanti. Se l’ipotesi aggravata si basa sulla recidiva, per recidiva si intende la reiterazione dell’illecito depenalizzato: senza questa norma di raccordo si sarebbe potuto ritenere che l’ipotesi autonoma di reato venisse oggi meno per mancanza dell’elemento costitutivo, rappresentato dalla recidiva. Dato che dal punto di vista penale per sussistere la recidiva occorre una sentenza passata in giudicato, dalla cui data decorrono gli effetti dell’istituto, (come affermato in passato dalla Cassazione in relazione al reato di guida senza patente, in cui la recidiva nel biennio si è ritenuto facesse riferimento non alla data di commissione del reato, bensì alla data del passaggio in giudicato della sentenza relativa al fatto precedente) si può oggi ritenere che, per sussistere recidiva che si basi su di un illecito amministrativo, si debba far riferimento ad un provvedimento irrevocabile che abbia irrogato la relativa sanzione.

2.2. Questioni procedurali e diritto intertemporale: disposizioni transitorie (artt. 8 e 9)

Le suddette norme transitorie hanno disposto per i fatti commessi prima dell’entrata in vigore del decreto di depenalizzazione, anche derogando ai principi di ordine generale; infatti in deroga all’art. 1 della Legge 689/81, la disposizione transitoria prevede che le sanzioni amministrative si applichino anche ai fatti commessi prima dell’entrata in vigore del decreto, che altrimenti non sarebbero sanzionabili nemmeno a livello amministrativo, secondo un criterio di successione di legge più favorevole al reo, per cui, a seconda della fase procedimentale. Se non è stata ancora esercitata l’azione penale, entro 90 gg. dall’entrata in vigore del decreto, il P.M. trasmette gli atti direttamente all’autorità amministrativa, annotando la trasmissione nel registro delle notizie di reato (non passando per il G.I.P.). Se il reato risulta estinto per qualsiasi causa, il P.M. chiede l’archiviazione ai sensi del c.p.p.; la richiesta può avere ad oggetto anche elenchi cumulativi di procedimenti. Se l’azione penale è stata esercitata, il giudice pronuncia sentenza di non doversi procedere ai sensi dell’art. 129 c.p.p. e trasmette gli atti all’autorità amministrativa corrispondente. In caso di sentenza di condanna, il giudice dell’impugnazione, nel dichiarare che il fatto non è più previsto dalla legge come reato, in analogia con quanto previsto dall’art. 578 c.p.p. nei casi in cui il reato è dichiarato estinto per amnistia o per prescrizione, decide sull’impugnazione ai soli fini degli interessi civili.

Per le sentenze passate in giudicato, il giudice dell’esecuzione revoca la condanna secondo i principi generali stabiliti dall’art. 673 c.p.p.; tale revoca non investe le statuizioni civili poiché l’esclusione dell’illiceità penale del fatto non ne esclude la contrarietà alle leggi civili, secondo un principio pacifico in giurisprudenza. Il giudice dispone con il rito semplificato ex art. 667, comma 4, c.p.p.

2.3. Rapporto tra la depenalizzazione ed esclusione della punibilità per particolare tenuità del fatto.

Anche l’introduzione dell’istituto di cui all’art. 131-bis c.p. risponde a fini deflattivi, ma attiene ad una valutazione da effettuare in concreto caso per caso, secondo il criterio della particolare tenuità dell’offesa, non per categorie generali di reati, come invece nel caso della depenalizzazione.

3. Intervento di abrogazione con trasformazione in illeciti civili e applicazione delle nuove sanzioni pecuniarie civili (D.L.vo n. 7/16).

Con questo decreto sono state abrogate ipotesi delittuose previste nel codice penale a tutela della fede pubblica, dell’onore e del patrimonio, che incidono su interessi di natura privata e sono procedibili a querela. Si tratta di un elenco tassativo di articoli: 485, 486, 594, 627, 635, comma 1 (rimane come ipotesi autonoma il comma 2 modificato), 647, 489 (solo nella parte delle scritture private; in pratica residua come reato la falsità per il testamento olografo, la cambiale e altri titoli di credito, quali l’assegno). Per tali reati abrogati sono previste sanzioni civili da comminarsi da parte del giudice civile, in una con il risarcimento del danno.

3.1. Natura dell’illecito civile (artt. 4, 5,6 e 7)

L’illecito civile previsto dal suddetto decreto ricalca l’illecito penale nei seguenti istituti: le fattispecie sono tassativamente indicate, commesse con dolo, sono stati introdotti il concorso di persone, le scriminanti comuni e l’esimente speciale della provocazione, il carattere strettamente personale della sanzione, la recidiva nei quattro anni definita “reiterazione dell’illecito” e i criteri cui il giudice si deve rifare nel determinare l’entità in concreto della sanzione pecuniaria richiamano quelli dell’art. 133 c.p.; inoltre la norma che prevede la non applicabilità della sanzione in caso di irreperibilità del contravventore è del tutto assimilabile alla sospensione del processo penale per assenza dell’imputato ex art. 420-quater c.p.p. L’illecito civile è altresì assimilabile all’illecito extracontrattuale ex art. 2043 c.c., in quanto prevede il risarcimento del danno, anche se non in via generale per qualsiasi fatto che abbia cagionato un danno ingiusto, ma per casi tassativamente indicati; si prescrive in 5 anni ex art. 2947 c.c. ed è soggetto alla disciplina dell’interruzione civilistica. Pertanto l’illecito civile di nuovo conio può ritenersi un ibrido tra i due istituti. La sanzione civile si differenzia dalla sanzione pecuniaria penale perché non è convertibile in una sanzione che incida sulla libertà personale ai sensi degli artt. 237 e 238 DPR 115/2002. Si differenzia, inoltre, dalla sanzione amministrativa perché è ad iniziativa di parte ed è applicata dal solo giudice civile, sul presupposto che la sanzione amministrativa attiene a precetti che tendono a garantire la convivenza civile e quindi non prevedono parti offese private, mentre quella civile prende il posto di reati procedibili a querela di parte, pertanto, tutela interessi di privati, cui l’ordinamento connette una tutela punitiva che viene lasciata all’iniziativa di parte. Si tratta di una sanzione punitiva che assume un connotato pubblicistico, in cui però l’iniziativa compete unicamente alla persona offesa, nel momento in cui agisca per il risarcimento del danno.

3.2. Disposizioni transitorie (art. 12)

In deroga ai principi generali dell’art. 11 delle preleggi, le sanzioni pecuniarie civili si applicano anche ai fatti commessi anteriormente alla data di entrata in vigore del decreto. Per i fatti commessi prima dell’entrata in vigore del decreto si segue pertanto la seguente scansione:

– se non è stata esercitata l’azione penale va chiesta l’archiviazione perché il fatto non è più previsto dalla legge come reato;

– se l’azione penale è stata esercitata si applica la regola generale dell’art. 129 c.p.p. per cui il giudice dichiara che il fatto non è più previsto dalla legge come reato;

– se è intervenuta sentenza di condanna passata in giudicato il giudice dell’esecuzione revoca la sentenza, dichiarando che il fatto non è più previsto come reato, ma tale revoca non si estende ai capi civili, la cui esecuzione ha luogo secondo le norme del codice di procedura civile, in quanto per il diritto del danneggiato al risarcimento del danno si applicano i principi generali dell’art. 11 delle preleggi e non l’art. 2, comma 2, c.p., che afferma espressamente che, in caso di abrogazione di una norma, se vi è stata condanna, ne cessano l’esecuzione e gli effetti penali (quindi non quelli civili).

3.3. La sentenza delle Sezioni unite della Cassazione, n. 28051/2016.

In relazione al decreto legislativo n.7, questione fino a questo momento dibattuta,con opposte soluzioni, è se il giudice dell’impugnazione di una sentenza di condanna, dichiarando che il fatto non è più previsto dalla legge come reato, possa pronunciarsi sulle questioni civili, così come espressamente previsto per la depenalizzazione amministrativa del D.L.vo n. 8/16, all’art. 9, comma 3. Data la mancanza di una norma transitoria in merito, parte della giurisprudenza ha ritenuto che si potesse applicare in via analogica l’art. 578 c.p.p. o la suddetta disposizione dell’art. 9 D.L.vo 8/16, apparendo illogico che, di fronte a situazioni analoghe, entrambe di sostanziale depenalizzazione, in un caso si sia conferito al giudice un potere più ampio di pronunciarsi sulle questioni civili in assenza della condanna dell’imputato e nell’altro di cui al D.L.vo n. 7/16, proprio quello in cui è più alta la probabilità che sia stata esercitata l’azione civile, si sia seguito il principio dell’accessorietà dell’azione civile nel giudizio di impugnazione. In senso contrario si è ritenuto che, in mancanza di espressa norma transitoria prevista dal D.L.vo n. 7/16, non possa che applicarsi il principio generale di cui all’art. 538 c.p.p., a norma del quale il giudice decide sulla domanda di restituzione e del risarcimento del danno solo quando pronuncia sentenza di condanna. Con la suddetta sentenza le Sezioni Unite hanno risolto il contrasto giurisprudenziale ritenendo che, a seguito dell’abrogazione dell’art. 594 c.p., debbano essere revocate le statuizioni civili adottate con la sentenza di condanna non definitiva per il reato di ingiuria pronunciata prima dell’entrata in vigore del D.L.vo n. 7/16.

 

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